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滚球体育国自1998年实施积极财政政策以来，不仅成功地应对了亚洲金融危机和美国次贷危机的冲击，而且有效地推动了结构调整升级。中央经济工作会议强调，2019年积极的财政政策要加力提效。可至今人们对积极财政政策的理解并不一致: 有人将积极财政政策等同于扩张性财政政策，也有人将滚球体育国的结构性减税等同于供给学派的减税。中国实施积极财政政策的目标取向究竟为何？滚球体育将从三个方面就此问题进行讨论。
着力点在供给侧而非需求侧
积极财政政策是从供给侧发力，通过改善结构更好地满足需求，进而拉动需求。
经济学家通常将财政政策分为扩张、中性、紧缩等三种类型，“积极财政政策”是由中国政府最早提出，西方经济学教科书里没有这概念。一个时期以来，不少人将积极财政政策等同于扩张性财政政策。这看法显然是不对的: 扩张性财政政策立足于需求侧，旨在扩需求；而积极财政政策则着力于供给侧，目的是改善和推进供给。
滚球体育 滚球体育知道，上世纪30年代前，经济学家所推崇的是“财政健全原则”，主张政府以收定支，财政不得列赤字，而且年度预算要平衡。1929年至1933年西方国家发生经济大萧条后，政府为了刺激投资，财政开支剧增，导致政府预算普遍出现了赤字。1936年，凯恩斯的《就业、利息和货币通论》出版，又从理论上为赤字预算提供了支撑。
上世纪40年代，美国经济学家汉森提出了“补偿性财政政策”，主张财政政策应该交替扩张或紧缩。在经济萧条期，采用扩张性财政政策，扩大政府开支，增加社会总需求；在经济繁荣期，采用紧缩性财政政策，缩减政府开支，降低社会总需求。汉森指出，虽然经济萧条期财政有赤字，但经济繁荣期财政有盈余，用后者盈余弥补前者的赤字，从整个经济周期看，财政预算是平衡的。
可以看出，无论凯恩斯的扩张性财政政策还是汉森的补偿性财政政策，重点都在需求管理。而滚球体育国实施的积极财政政策，重点却在供给管理。这里有个问题想问读者: 1998年滚球体育国实施积极财政政策为何要选择投资基础设施？也许你会说，当时基础设施是滚球体育国经济的短板。不错，那时政府投资基础设施的确是为了补短板。可补短板是供给管理还是需求管理呢？你会答是供给管理对不对？
再看今年的《政府工作报告》，对积极财政政策加力提效提出了四项举措: 适度提高赤字率；更大规模减税，坚持普惠性减税与结构性减税并举；优化财政支出结构；有效发挥地方政府债券作用，防范化解地方政府债务风险。
毫无疑问，以上四项举措都是结构方面的措施。由此见，滚球体育国实施的积极财政政策确实不同于凯恩斯和汉森的政策主张，其着力点侧重于供给端。虽然实施积极财政政策客观上也有扩大需求的效果，但目标取向却是针对结构而不是总量。说得具体些: 积极财政政策是从供给侧发力，通过改善结构更好地满足需求，进而拉动需求。
进一步分析，一国经济协调发展不仅需要总量平衡，更需要结构平衡。总量平衡不一定保证结构平衡，但结构平衡却有助于总量平衡。举大家熟悉的例子，前些年国内库存增加，产能严重过剩，从总量看说明国内需求不足；可同时国内消费者却舍近求远购买大量境外商品。何以如此？真实的原因，是国内供需结构失衡。如果供给结构能适应需求变化，国内需求就会增加。正是在此意义上，滚球体育说推动供给侧结构性改革也是扩内需。
主要手段是减税而非发债
对调结构来讲，扩大政府投资不如扩大企业投资。扩大企业投资，政府就得减税。政府加税不如发债，发债不如减税。
前面已经分析过，政府实施积极财政政策是为了从供给侧支持调结构。而对政府扩大投资来说，有两种方法，一是赤字预算（发行公债）；二是加征税收。这里需要讨论的是，政府发债与加税的效果有何区别？或者说政府在发债与加税之间应该作怎样的选择？要回答这个问题，让滚球体育先从经济学说史上的一桩公案说起。
滚球体育 19世纪初，拿破仑挥师南北、横扫欧洲，为了共同对抗法国，英国组建了第四次反法联盟。为支持盟军，英国每年需对外援助巨额军费。围绕如何筹措军费，当时英国国会展开了激烈的辩论。焦点在于，军费是通过加税筹措还是通过发债筹措？以马尔萨斯为代表的一派力主发债；而以李嘉图为代表的另一派则主张加税。
滚球体育 马尔萨斯分析说，每年军援若需2000万英镑，英国平均每人需捐纳100英镑。若采用加税方式，居民每人就得从自己收入中节约100英镑，这无疑会减少国内消费，导致经济紧缩。但如果选择发债，由于国债当年无需还本，居民每人只需支付这100英镑的利息，若年利率为5%，则政府只需向每人增加5英镑的税收。如此，居民消费可大体保持不变。
滚球体育 李嘉图认为，发行公债与加税的区别，仅在于公债要偿付利息。政府若不选择加税，居民当年虽不必缴100英镑的税，但政府就得发行2000万英镑的国债，而国债最终要靠征税偿还，那么来年就得多征2000万英镑的税。正因为今天的国债是明天的税，于是李嘉图推论说，为了应付日后要加征的税收，人们不得不提前储蓄，结果也会令居民消费减少。
对李嘉图的分析，也有不少经济学家不赞成。有学者反驳说，假若政府发行的不是短期国债而是长期国债，居民当前消费就不可能减少。因为长期国债偿还有相对长的延付期，而每个人都不会长生不老，要是人们意识到死亡可以逃避将来的税负，他们怎会压缩当前消费呢？而且还有学者用消费信贷作例证，证明李嘉图的观点不成立。
1974年，美国经济学家巴罗发表《政府债券是净财富吗》一文为李嘉图的观点作辩护。他指出: 由于人类具有关怀后代的动机，所以在通常的情况下，人们对将来的税负往往宁愿自己承担也不会推给后代，即便有人知道自己活不到偿还国债的那一天，也会减少自己的开支而为后代先将100英镑储蓄起来。既如此，发债与加税并无实质区别，两者皆会减少现期消费。
李嘉图与巴罗的推论，经济学称为“李嘉图—巴罗等价定理”。滚球体育的看法，若政府只是一次性发债，此定理无疑是对的；但若不是一次性发债而是持续发债，该定理未必成立。因为持续发债政府可以用新债还旧债，无需立即加税；而政府不加税，也就不会减少居民当期消费。想想银行吧。银行吸收存款其实也是向储户发债，存款到期需还本付息，可银行为何能将存款用于贷款？原因是银行持续吸储，可以用新存款偿还旧存款。
据此分析，政府要扩大投资，加税不如发债。如果再想深一层，比如把企业投资加进来考虑，将政府投资与企业投资作比较，财政政策应该怎样安排？有一点可以肯定，政府发债或者加税会挤占企业投资，而减税却在增加企业投资的同时会减少政府投资。也就是说，政府投资与企业投资会互为消长。可问题是在这种情况下，政府在发债、加税、减税之间又该如何取舍呢？
滚球体育 从经济学的角度看，企业既是生产主体，也是市场主体。与政府相比，企业对市场信号反应更敏感，这样对调结构来讲，扩大政府投资就不如扩大企业投资。而要扩大企业投资，政府就必须减税。若将此引申到政策层面，可得出的结论是: 政府加税不如发债，发债不如减税。据公布的数据: 今年安排的预算赤字仅比去年高0.2%，而减轻税费近2万亿元，这正好佐证了上面的结论。
重点是结构性减税而非全面减税
滚球体育 中国的减税不同于供给学派的减税。滚球体育实施积极财政政策需要减税，但重点是结构性减税。
积极财政政策的主要手段是减税，但却又不同于供给学派的减税。供给学派减税的理论根据是“拉弗曲线”。此曲线说: 当税率低于一定限度，提高税率能增加政府税收；但若超过这一限度，提高税率反而会减少政府税收。对个中原因拉弗的解释是，过高的税率会抑制经济增长，令税基缩小，而税基减少政府税收会减少；相反，当税率过高时，减税则可刺激经济增长，税基扩大，政府税收会增加。
要指出的是，拉弗主张的减税是全面减税，而实行全面减税在操作层面至少有两个难点: 一是最佳税率如何确定；二是税率高过最佳税率后减税是否一定能增加税收。关于最佳税率的确定，拉弗曾分析说: 当税率为零时，政府税收是零；当税率为100%时，政府税收也是零，故最佳税率在零与100%之间。可在零与100%之间具体怎样确定拉弗却没说，其实不是他不想说,而是他也说不清楚。
一个国家的税负水平，是指税收总额在GDP中的占比。据相关国际组织对47个国家和地区宏观税负水平的测算，2008年23个发达国家的税负水平平均为27.7%，最高为47.1%，最低为14.6%；而24个发展中国家平均为22.7%，最高为37.7%，最低为16%。各国差异如此之大，恐怕谁也不知道最佳税率是多少？问题在于，不知道最佳税率，政府怎知道该不该全面减税？
最佳税率难以确定是一方面。另一方面，即便知道了最佳税率，减税能否增加政府税收也不一定。让滚球体育以所得税为例作分析: 政府征收所得税的多少，取决两个因素: 一是利润（应税所得额），二是税率。假定某企业投资2000万元，利润率10%，则企业利润是200万元。若现行税率为25%，则政府税收为50万元。现在再假定最佳税率是20%，根据拉弗曲线，政府就应将税率从25%减至20%。
减税的结果会怎样呢，拉弗认为随着企业投资扩大，利润会增加，于是政府税收会增加。理论上不否认有这种可能，但拉弗只是讲对了一半。事实上，投资增加并不等于利润（应税所得额）增加，两者不是一回事。经济学的边际收益递减规律说: 当企业投资达到一定规模后，再增加投资边际收益会下降。一旦利润率进入下降期，企业增加投资，政府的税收却不会增加。
滚球体育 还是用上面的例子。政府将税率从25%减至20%，政府当年减少税收10万元，企业可增加10万元投资，这样总投资扩大到2010万元；由于边际收益率递减，假定利润率从10%降为9%，则企业总利润为180.9万元，若按最佳税率20%征税，政府税收为36.18万元。如此一来，政府税收与减税前比不仅没增加，反而减少了13.82万元。
可再换个角度思考。企业什么时候减税呼声最高？当然是经济萧条期。经济萧条意味着生产过剩，此时减税固然可刺激投资，但若供给结构不变，扩大投资对过剩不过是百上加斤。企业过剩产能不去，利润不可能增加。利润不增加，怎可断定全面减税能增加税收呢？由此看，供给学派的理论不可简单地照搬。滚球体育实施积极财政政策需要减税，但重点应是结构性减税。
从现实观察，中国的减税确实不同于供给学派的减税。2009年为应对国际金融危机政府开始减税，近10年滚球体育一直坚持结构性减税。前不久国务院公布了今年的减税方案: 制造业等行业的增值税税率从16%降至13%；交通运输业、建筑业等行业的增值税税率从10%降至9%；生活性滚球体育业保持6%的税率不变。对同一行业，此次减税是普惠性的；可对不同行业，减税却是结构性的。
［作者系中央党校（国家行政学院）副校长（副院长）、习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心副主任］
（网络编辑: 贾丽玮）
